改革初期形成的个体挂靠企业的客运经营方式已不适应社会经济的发展，新的时代，能不能实现大规模、上档次的公司化经营是客运事业进入现代文明的标志。然而，面对利益格局的再调整，长期形成的“多、弱、小、散”客运局面积重难返，这也是全国道路运输行业的难点。陕西运输管理部门知难而进，以百折不挠的精神强力推进，形成了在全国起步早、成效大、亮点多的发展态势。

　　客运改革，从“放”到“收”的理性回归改革是一个不断探索的过程，如同风摆杨柳，左飘右荡，纵观客运改革发展脉络，不同的时代有不同的选择，无论是从前的“放”还是现在的“收”，一切都是向着有利于人民群众出行利益的方向推进。

　　在改革开放初期的1983年，交通运输部在全国交通工作会议上提出“国家、集体、个人一起上”、“有水大家行船，有路大家行车”，大力发展交通运输的基本政策，道路运输业迎来了良好的发展机遇，打破了行业封闭的坚冰，呈现多层次、多渠道、多种运输方式并存的发展局面。但也逐渐暴露出发展失控、秩序混乱、效率低下等问题。国有和个体竞争，“三无”车辆普遍存在，车辆乱停乱放，非法车站林立，恶性竞争不断，资源浪费严重。

　　1994年，交通运输部推行“车进站、人归点”的做法，要求国有车站接纳社会车辆进站经营。全面开放市场后，国有客运企业难以适应骤变的形势，资金缺乏、机制僵化、车辆设备更新缓慢、难以满足市场需要，企业大都陷入困境。当时的形势是，集体、个体运输户亟需一个良好的发展环境，国有客运企业又面临着发展的资金难题，双方都有迫切的合作愿望。1995年，交通部在全国培育和发展道路运输市场工作会议上决定：允许国有运输企业接受社会、个体运输业户挂靠经营。自此，客运车辆挂靠经营从幕后走上台前，并迅速发展成为全国客运企业普遍实行的经营方式。

　　十多年来，道路运输企业利用挂靠经营这一方式，吸引了大量社会资金，推动了运输市场快速演变成为多种经济成分并存、经营主体多元、经营方式灵活的发展格局。为缓解运力不足，加快车辆更新换代，满足旅客出行需要起到积极作用。

　　然而，当社会经济发展到一个新的阶段，运输市场竞争日趋激烈，客运的这一轮改革开始偏离它的初衷，弊端逐渐显露出来：“空壳”公司大量存在，“只收钱不管理”，集约化成为空谈；挂靠车辆个体经营的趋利性时常诱发事故和扰乱市场秩序的违法违规行为，如超速、疲劳驾驶、超载、甩客、卖客和串线、绕道及超范围经营等，给管理部门市场监管带来极大难度；线路运营法律主体混淆，也损害当事人合法权益。这些弊端使客运企业如同筑在沙丘上的阁楼，表面上看企业的资产、资源得到迅速发展，实质上最主要的车辆资产绝大部分掌握在挂靠经营者私人手中，一旦这些资产剥离，企业将土崩瓦解。由于个体经营服务易出现质量低下、经营行为不规范，行业诚信和形象也在这种无序竞争中蒙受巨大损失。

　　针对客运挂靠经营暴露出的问题，交通运输部开始调整思路，并逐年推进，打出一连串的组合拳。1998年，交通运输部在《高速公路旅客运输管理规定》中明文指出“高速公路客运车辆不得挂靠经营”，限制挂靠经营的领域；2000年，提出“清理客运车辆挂靠行为”的思路；2003年，交通运输部正式要求从本年起对道路客运车辆挂靠经营行为进行清理和整顿。2004年，由国务院颁布的《道路运输条例》第一章第六条规定：国家鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营；2005年，交通运输部施行的第10号令即《道路旅客运输及客运站管理规定》第一章第五条规定：鼓励道路客运经营者实行规模化、集约化、公司化经营，禁止挂靠经营。从此，禁止客运车辆挂靠经营上升到了法规高度。

　　公司化改革大幕拉开“思想不够解放，改革落后于发展，结构布局不合理，组织化程度不高，体制矛盾纠结，市场混乱，节能减排找不到突破口……”2005年，陕西省交通运输厅厅长曹森一上任就开始诊断运输病症，连续多次听取厅运管局汇报，研究解决运输难题。道路运输基础设施建设不断加快发展，其根本目的是解决人民群众的出行，如果运输积弊不除，一切前期建设的努力都将付之东流。陕西客运公司化、集约化改革在省厅的清醒认识中拉开大幕。

　　厅运管局局长吕东昌刚上任就面临着“如何去改？”的大问号，他与运管局同仁进行了深入思考和实打实的调查研究。厅运管局依据交通运输部、省委省政府和省厅的指示精神，并结合陕西实际，从客运市场整顿入手，探索出一套道路运输业的改革方案。深入分析客运市场存在的问题，运输管理部门找出了问题的症结——经营权与所有权没有分离，挂靠者既是经营人又是车辆所有人，短期趋利行为难以克服。于是，改革从经营权与所有权分离入手，“见车不见人、见股不见车”，让挂靠者将车辆折旧入股，自己成为企业员工，客运公司实现股份制改造，投资主体多元化，客运资源将形成合力，车辆升级，管理高效，服务统一将不再是难题，行业管理部门也能更有效地实施监管。通过几年来的不断探索、实践、总结，厅运管局逐步形成了强力推行公司化、集约化经营改造的“三高三化六统一”总体工作思路，即在运力投放和运输组织方面坚持做到“车辆高档次、服务高质量、管理高水平；行业管理规范化、投资主体多元化、企业经营集约化；统一车型标识、统一服务标准、统一经营、统一管理、统一站点、统一核算”。这些目标为运输市场组织管理和市场调控提供了依据。

　　改革就此进行，按“先易后难，分步实施”的原则，厅运管局以线路为依托，以资产为纽带，在新开通的高速公路客运线路及国省道主干线100%实行公司化经营，对老旧线路每年以30%的速度进行公司化经营改造。

　　路子不同，冲着同一个目标公司化经营改造在陕西有着独特的发展模式，不同的改革过程使他们走向同一个目标——公司化、集约化、规模化经营。吕东昌介绍说：“我们先从西宝线开始实施捆绑式经营，西禹线集约化，到西汉线公司化，后面的延榆线、西榆线、西商线、西康线……全省新开通的高速公司实现了100％的集约化、公司化经营。”

　　以西汉班线为标志，公司化经营改造在全省新开通高速公路中普遍推进。2007年10月1日开通的西汉高速客运班线是一次实质性突破。按照《公司法》，以投资入股方式，在西安、汉中两地各组建一家符合现代企业制度规范的西汉高速客运公司，共同经营西汉高速客运班线。这种模式彻底改变了原有客运经营组织模式，真正实现了公司化经营和管理，取得良好的社会效益和经济效益，也为其他新开班线的公司化运营组织和老旧班线的公司化改造探索出了一条成功之路，起到示范和带动作用。

　　拿西宝线路开刀，改造旧线路。从1995年西安至宝鸡高速公路通车以来，这条线路上的顽疾可谓根深蒂固，改革也是一波三折。2005年厅运管局制订了第一次《西宝方案》，在西宝高速公路直达班线引导经营者成立统管组织，实行“捆绑式”经营，即：统一管理、统一调度、统一售票、统一结算、统一服务标准。对区间班线采取只下不上的运力调控政策。但挂靠承包经营以及运力运量失衡的矛盾仍然存在。同时，直达班线客车实行“捆绑式”经营的自律组织不具备法人效力，责权利划分不明，突出问题未得到根本性解决。西宝公路客运公司化改造涉及西安、宝鸡、咸阳和杨凌示范区等4市区、18家运输企业、50条客运班线、579辆营运客车，要对西宝高速公路、普通公路客运原有运力资源重新配置、经营主体重新整合、运营模式重新确立，难度非常大。2008年初，厅运管局再次制定新的《西宝方案》，由陕交运，宝运集团公司，平安集团和兴平市第一汽运公司为牵头单位，联合本地原高速客运参营企业按照国家《公司法》分别组建西宝高速客运公司；在运力调整和配置方面，实行统筹规划、统一指挥、统一调配，按照适量增加高档次新运力、重点调配原有运力和先高速、后普线，先直达、后区间的原则，统筹调配原有资源，避免资源的浪费。为防止下线报废车辆流入社会变成非法营运黑车，2008年9月17日，厅运管局还对西宝高速公路达到经营期限的119辆客车集中统一下线，宝鸡秦龙集团对达到报废的48辆客车集中统一销毁，这样的力度在国内道路运输业内是罕见的。2008年12月1日，公司化改造后的西宝线开张运营，豪华双层大巴、航空式服务、特色化管理引来旅客赞叹。对于此次西宝线公司化改革成功的根本原因，宝运高速客运有限责任公司经理年宝平直言：“车辆评估、收购、作价入股和合理调配是成功的关键，公正、公平、合理、合法是保证，否则会无功而返。”

　　西安市“公交模式”成亮点。通过城市公交下乡、原道路客运与公交客运联合以及对原道路客运班线进行公交化运营改造等方式，对西安至沣峪口、西安至楼观等线路进行产权结构调整和公司化经营改造，纳入城市公交序列管理，开通公交线路28条，近年已对区内935辆客车进行了产权结构调整，占市境内线路总车数的84%。

　　2009年7月2日，在全省发展通村客运现场会议上，曹森厅长表示：省厅决定投入2至3亿元资金，用于通村客运车辆资金补助，每辆补助2万元，车辆总数控制在1万辆左右，用三年时间从根本上改善通村客车技术装备水平。陕西通村客运将坚持政府推动、行业主导、企业运作、市场经营的原则，抓好“五个重点”即设施建设、网络发展、结构调整、服务升级、监管强化。大力推进“五个统一”即政策法规统一、装备标准统一、客运市场统一、行业监管统一、服务质量统一。

　　艰难推进，公司化遭遇上访挂靠经营的形成不是一朝一夕，有其深厚的历史积累，清理挂靠也绝非一日之功。运管局的同志经常说：“像城中村改造一样，几天几夜不睡觉，挨门挨户做工作，需要百折不挠的韧劲。”而且，在许多省的经验中，是推行不下去，甚至无疾而终。

　　主要存在来自两方面的阻力。一是来自个体挂靠者，对自己的资金由别人来控制信心不足，怀疑企业的经营能力，部分线路出现垄断趋势和地方保护，原有挂靠经营者由相互竞争转变为利益共同体，一味强调自身利益，采取不理智或不恰当的方式，对管理部门新一轮的线路资源整合无理干预或坚决阻挠；二是来自企业，理论上公司化应该是企业的利好消息，然而，长期以来企业用管理部门无偿配置的线路资源吸引经营者挂靠，自己“只收费、不管理”，将所有经营风险和责任转嫁给经营者，甚至成了二道运管局，坐收渔利，因此企业虽为挂靠所累，却缺乏清理挂靠的动力。一方面收购和控股有大量资金缺口，另一方面管理能力欠缺，部分已实行公司化经营的线路和车辆，因管理粗放，吃大锅饭，出现服务质量下降、营收票款流失和经济效益不高等问题。因此，明清暗挂的假公司化现象时有发生，个别企业仍然坚持走挂靠经营之路。

　　于是，伴随着公司化改革的逐步推进，上访事件也亦步亦趋。省厅关于公司化改造的2008（100）号文件公布后，大面积的上访开始。主抓客运工作的厅运管局副局长李抗美说：“上访者来势汹汹，一来就是六七十人，我们既要坚定不移地推进公司化改造，又要做好工作保持稳定，必须直面尖锐矛盾与复杂问题。我们就争取主动，变上访为下访，组织人深入企业、站场调研，积极做工作，稳定局势。”在许多个体挂靠经营者心中，线路是子子孙孙无穷尽的家庭资源，车辆更新要自己说了算，为了悍卫家庭利益，他们常常组成利益共同体，集体对抗公司化改造，甚至与黑社会结合，拉帮组派，让改革陷入不可预知的困境中。吕东昌回忆说：“当时的状况就是今天这打架，明天那上访、闹事，还发生过堵路、堵车、砸车的事件，不单是陕西，全国也都是这个情况，改革推进的困难非常大，那是多少个日日夜夜跑断腿、磨破嘴、睡不着觉熬出来的。最后是谁坚持下来了，谁就能成功。”

　　坚持就是胜利在一次次上访事件一波未平一波又起的同时，2007年3月15日，行驶在汉中褒河边的一辆大客车坠河，造成重大交通事故，调查显示，驾驶员驾驶机件不符合机动车运行安全技术条件，该车正是一个挂靠经营的个体车辆。这不是唯一发生的由挂靠车辆引发的事故，许多糟糕的情况汇聚在一起，深深触动了省委、省政府，坚决支持交通厅和运管局将客运公司化改革进行到底。

　　2007年，省交通运输厅确立了清理挂靠经营，推行集约化、公司化经营工作目标，以每年30％的速度用三年时间完成老旧线路运力资源和线路资源的整合，最终实现所有客运线路挂靠车辆清理完毕，客运车辆实现集约化经营。目前全省已有8014辆客车实现公司化集约化经营，占营运客车总数的46.6%。其中，高速公路客运班线已100%实现了公司化集约化经营，在公司化的进程中，客运节能减排达到引领示范作用。陕西已经走在了全国的前列。

　　在这个目标实现的过程中，困难也将伴随始终。就在2008年蓝商高速开通前夕，8月20日、22日，商洛市运输总公司、陕西交运运输集团公司经营西安至商州班线的20辆客车的经营者60余人，采取跪访、缠访等手段在省政府集体上访，坚决反对西商高速班线公司化经营。主抓运输工作的省厅副厅长李永民与厅运管局负责同志第一时间深入一线解决问题。省信访局吴春梅副局长在专项协调会议上明确指出：“交通运输厅、厅运管局在全省实施道路客运集约化、公司化经营改造的方向是正确的，是大势所趋，必须服从，只能前进，不能后退！”西商高速客运班线公司化运营成功与否是陕西客运改革能否继续向前推进的关键，这次事件暴发出的深层次问题，省厅进行了深入的思考和调研，在进一步考虑商洛经济发展和运输市场现状的基础上，适当调整了《西商方案》。事件结束后，省厅在向洪峰副省长的汇报中坚定的表示：公司化经营改革决心不变，改革方向不变。

　　“两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山”。近几年陕西强力推行的道路运输公司化改造工程，使全省运输行业54万大军理解了公司化是社会发展的必由之路。改革发展之舟，无论是逆水行船还是顺风破浪，都将坚定不移地驶向胜利的彼岸。