[常州论坛]交通运输部管理干部学院教授张柱庭:交通变革当中的一些担忧
来源:中国道路运输网 李雅哲 2017年9月24日17:10

    在由中国电动汽车百人会、交通运输部公路科学研究院与常州市人民政府联合举办的“交通变革与智能出行”高层论坛上,来自交通运输部管理干部学院教授张柱庭分享了他本人对交通变革当中的一些担忧。
   

交通运输部管理干部学院教授张柱庭

    城市出行已经发生了重大变革,朝着美好出行的方向越来越近,这源于技术革命,源于商业创新,但是这里面政策法律的制约也是一个重要的因素。因为我们大家都知道一个朴素的道理,不大可能允许无法无天的出行方式,也不会允许野蛮的出行竞争,所以政策法律在这个变革当中发挥的重要的引领作用。
    我们目前的出行已经在政策法律框架下,搭建起了如下的体系:
    首先我们分为机动车出行和非机动车出行,这两个出行方式里面,先行的政策和法规给予的态度是什么?政府要优先发展公共交通,加大对公共交通的投入,完善公共交通服务体系,鼓励利用公共交通工具出行,鼓励使用非机动交通工具出行。这个法律鼓励使用非机动交通工具出行,这个条文是奠定了我们十个部委鼓励规范共享单车指导意见的基础。“鼓励”两个字就是从这部法律里面出来的,这是机动车和非机动车出行。看这个态度,公共交通是要优先发展,鼓励公共交通工具,鼓励使用非机动交通工具出行。
    这里面涉及到一个电动自行车的问题,因为电动自行车从法律上给的态度,是非机动车的交通工具,应该是给予鼓励的,但是由于种种原因,目前市面上出面了非标准的非机动交通工具,因此政策出现了不鼓励电动自行车的问题,这是目前产生的主要问题。下一步解决这些问题,应该首先解决非标车的生产问题,从源头上加以解决,最终要回到鼓励的态度上来。
    第二,分为燃油机动车和新能源机动车的出行,这两种都是机动车出行,现有的政策法律给予的态度,《大气污染防治法》里面有重要的一句话,“根据城市规划,合理控制燃油机动车保有量”,所以我们各地出现的城市控制总量,它的依据是从这个地方出来的。所以,现在看在城市里面,燃油机动车的保有量要进行控制,是有法律依据的。但是只是控制燃油机动车,对新能源机动车是没有这种限制要求的,提高公共交通比例,这是一个态度,另外就是鼓励采用财政税收,政府采购等措施,推广应用节能环保性的车船。所以,节能环保型的是鼓励的。两种出行,跟着车,态度也就出来了。
    在《节能法》里,同样也把这个态度,在这部法律里面肯定了下来。国务院的政策,比如像出租汽车健康发展的指导意见,这是去年的国办的58号文件。在出租汽车总量要求要作为补充适当发展的前提下,在这个里面确定了一个政策,就是优先使用新能源汽车,即使是在总量控制情况下,出租汽车也要优先使用新能源车,这是贯彻这部法律的要求。在燃油机动车里面,第三个大的分类又分为公共交通、出租汽车、汽车租赁、私人小客车合乘、免费互助式私人小客车等。划定的框架是什么,公共交通包括公共电汽车,城市、地铁和轨道交通,单位的通勤班车,现有法律的态度是优先发展。对于出租汽车,有国家的依据法律,依据国务院的政策,目前给的是作为公共交通的补充。所以,出租汽车是补充的地位,有个政策性的限制词,叫“适当”。出租汽车里包括巡游出租汽车,网约出租汽车,都是属于补充范围的,不大可能把出租汽车当成是一个城市出行的主流方式。
    我本人参与过政策的制订,曾经有不少人提出建议,说大力发展网约车,能够做到替代公共交通,使得政府不用投资搞公共交通。这个可行度到底有多大?在会议上有同志提了一个意见,说不用做模型,北京现有的地铁,每天吞吐量1100万人,把这1100万人换算成550万人,一天一个来回,用250万台车完成一天的运输,看一看路上是什么情况。都用小汽车来解决城市交通出行,显然是有问题的,因此最后认定依然回归到出租汽车的补充地位上来。
    汽车租赁,包括经营性汽车租赁和民间的汽车租赁。民间汽车租赁,国家的政策法规就没有限制,行政性的法律法规政策没有限制,那么只执行合同法,是车主和租赁人之间,两个人之间的一个民事行为,不作为一个产业来对待。但是如果作为一个产业来对待,经营性汽车租赁的产业政策到底态度是什么?是大力发展,还是要受到限制?这一部分目前政策上,态度是并不太明朗的。现有的政策是国务院已经明确,由交通运输部对汽车租赁进行管理,但是这个管理的态度,到底确定成几个名词?是鼓励,还是限制,还是规范,正在做讨论当中。前一段时间发布了一个政策,叫“促进汽车租赁健康发展”,这个政策一出来,很多人欢呼说汽车租赁的春天来了。我本人的解读,这是片面的,凡是政策标题里加“健康”两个字,背后的政策语境是这个行业有病的,要给你治病,所以汽车租赁现在是治病行业。为什么出现这个问题?是因为这个行业前两年出现了客观上帮助了恐怖分子的问题,所以《反恐法》里面提出,要对汽车租赁进行严管。从反恐的角度看是严管的,但是从新能源汽车做汽车租赁是鼓励的,燃油汽车做汽车租赁又是要限制的,所以态度目前还在争议中。至少我觉得当前是先解决反恐责任问题,是健康阶段,治病阶段,这是汽车租赁的问题。
    互联网企业说的网约,分时租赁,实际上是汽车租赁的一种,产业上隶属于汽车租赁。私人小客车合乘、分摊成本式的和免费互动式的,目前的国家政策很明确。由于节约能源,减少拥堵,所以态度是鼓励,鼓励私人小客车合乘出行,上下班搭上朋友,分摊点成本。有些人说把这部分和新政策给漂白了,我认为不是漂白了,而是描红了,要鼓励。剩下的公务拥车,都要进行变革,受到限制,除了这些执法,执勤,消防以外,都取消了公务用车。私人小客车部分,逐步引导乘坐公共交通。大体上我们国家的政策框架已经基本确定下来了,在这个政策框架下面,目前看我们整个出行朝着一个健康发展的方向在往下进行,包括具体的一些指标,目前都已经列出来了。像机动车出行,公共交通,以后要占到大城市60%,这些具体指标都在完成。
    我今天要讨论的问题是什么?我们的担忧是什么?有几种力量可能会出现既定的出行方式的方向给跑偏了。哪几个问题?
    第一个是资本力量,导致出行跑偏。资本的力量可以造就新的出行方式,比如像共享单车、网约车等等,但是资本的力量如果不加以约束,可能会导致一个产业跑偏,偏离了原定的政策法规的轨道,这是我们担心的一个问题。而这个资本的力量,目前看朝着跑偏方向不是没有可能性,而是已经出现了可能性,这是第一个问题。
    第二个问题,运营企业的力量导致跑偏。比如举个例子,一个运营企业要进入共享单车行业,我提前问了一下,共享单车是国家鼓励的,你进来没有问题,都是欢迎的,但是后期解决真正出行问题这一部分的计划方案是什么?这个企业领导告诉我说压根就没有想后期的运营,就想先忽悠起来,弄点风投就行。像这样的企业进来,提的各类口号,“终身免押金”,“终身免费”,我都怀疑将来是不是要做出行的产业。如果这样的企业大量进入到出行产业,可能会导致一些跑偏。
    第三个问题,地方政策法规以及地方的管制导致跑偏。这部分的能量很大。我也举一个例子,比如大家对加入共享单车是鼓励态度,但是到了一个城市,共享单车企业去那里投入,但是这个地方城管局非说这是占路经营,要交管理费,否则就没收。我查了一下,“占路经营”这个说法不存在,如果骑车在路上就是经营,就要收费,那每个人上班去也是为了挣钱,也得交费?没收人车?也没有法律依据,最后发现是为了当地有桩的自行车,怕抢了他们的生意,因为他们的生意长期不景气,是靠当地财政补贴过日子的,所以要限制新品。所以地方的政策法规,地方的管制行为,很可能跑偏了。
    第四个问题,司法的力量。一个国家的立法往往是稍微滞后一点的,对于新型的商业模式,新型的技术,一般不轻易出手。但是看我们国家的司法,目前不太甘于寂寞,主动干预新型的技术,所以出现了很多很奇怪的案件,最后法院也没有判决出来。如果一个案件判不好,一个产业也会遭至灭顶之灾的。所以说如何防止这些跑偏的能量,成为下一步政策法规制订的时候关注的重要的动态。
    我们应该共同努力,使得跑偏的力量让它回来,实现制订政策法规当初设定的最美好的方向。

(责任编辑:魏美茹)
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