2010年5月6日，浙江双飞运输有限公司（以下简称双飞公司）遵循“到期终止、依法收回、适当奖励”的原则，与永康至金华客运班线（以下简称永金班线）17辆客车的50多名承租者（原始合同签订者为17人，后有较多人属中途转让的合伙人）签订《终止永金班线＜客车租赁经营合同＞协议》，交回旧车，领取奖励款。双飞公司重新取得该班线的行政许可，投入车辆，对该班线实行公车公营。全面完成了该班线的公营化改造任务。对该班线经营权被收回，原承租者继续抱团，通过各种途径向政府和双飞公司施压，试图取得更高额度的补偿。在2010年5月至12月期间，他们先后组织6次计70多人次进京上访，多次集体到公司讨说法未果后，陈某、徐某、胡某（以下简称三原告）代表全部承租者聘请北京陈岳琴律师事务所律师作为代理人，向金华仲裁委申请仲裁（该仲裁案还未结案），尔后又于2011 年5月16日以要求判令撤销永康市人民政府办公室发布的“永政办发（2010）64号《关于印发永康至金华客运班线改造实施方案的通知》（以下简称市府办文件），并重新作出具体行政行为；判令永康市人民政府按照每辆车一年可得利益损失50万元的标准赔偿各位原告；判令双飞公司返还原告其于2010年5月6日强行收走的永金客运班线车辆及证照；判令永康市人民政府承担本案全部诉讼费用为诉讼请求，将永康市人民政府（被告）和双飞公司（第三人）告上法庭。武义县人民法院受理此案，于2011年8月30日公开开庭审理，并于2011年10月10日作出判决，驳回原告徐某等人的诉讼请求。三原告不服一审法院判决，上诉到浙江省金华市中级法院，中院2011年11月24日进行公开开庭审理，2011年12月22日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。

    一、案件由来

    2000年9月29日，金华市公路运输管理处依据双飞公司的申请，同意其以17辆33座豪华大客车经营永康至金华线路，经营期限核定为8年，截止期限到2008年9月30日。其中浙GG2269、浙GG2316、浙GG2311车辆由杨望全、胡加云及黄明雄三人与双飞公司签订《客车租赁经营合同》承租经营。租赁期限自2000年10月1日至2008年9月30日止。后三原告从杨望全、胡加云及黄明雄处以转让的形式取得经营权继续履行《客车租赁经营合同》，从事永康至金华班线的营运业务。

    2010年4月29日，市府办下发“永政办发（2010）64号”文件。根据该文件规定，改造范围为17辆永康至金华客运班线车辆（包括三原告在经营的车辆）。按照“到期终止、依法收回、适当奖励”的原则，终止17辆永康至金华客车承租者与双飞公司签订的《客车租赁经营合同》，并实行公司公车经营的改造工作。该文件的奖励政策按照考虑尊重历史并进行人性化处置，企业主体给予承租者适当的一次性经济奖励。并规定，2010年5月6日24：00时前与双飞公司签订终止协议并交回车辆及相关证件的，得最高奖励额；每晚交二天为一档，奖励逐步递减；最后截止时间为2010年5月12日24：00时，对未交回车辆及相关证件，不签订终止协议的承租人，不再享受奖励政策，政府采取依法强制收回车辆措施，所有责任和一切法律后果由承租者本人承担。2010年5月6日，三原告办理了委托书分别与双飞公司达成《终止永金班线＜客车租赁经营合同＞协议》，三原告全额领取了奖励金等。

    二、案件争议的焦点

    本案双方争议的焦点主要有五个：一是三原告是否具备原告主体资格（因为三原告不是原客车租赁合同签订者）；二是被诉的市府办文件，其具体行政行为是否合法；三是原告要求永康市人民政府赔偿原告每辆车一年可得利益损失50万元是否有事实和法律依据；四是返还原告车辆相关证照是否属于行政诉讼请求的范围；五是原告与第三人是租赁关系还是挂靠关系。

    三、一审法院依法作出事实认定并作出判决

    一审法院审理后认为：

    （一）对于三原告的主体资格，市府办文件规定的改造范围是永康至金华客运班线车辆，三原告实际租赁经营的车辆包含其中。实际上三原告又是市府办文件行政奖励的对象。故市府办文件的施行对三原告权利义务产生实际影响，其具备原告主体资格。

    （二）对于市府办文件的具体行政行为合法性问题，法院认为本案所涉及的实质性问题是班车线路经营权。金华市公路运输管理处是班车线路经营权的许可机关，而且许可的对象为双飞公司。对许可期限届满又未经延续的行政许可事项，根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（一）项的规定，行政机关应当予以注销。因此市府办文件关于依法收回到期营运权的规定符合法律规定。

    （三）对于三原告要求永康市政府赔偿每辆车一年可得利益损失50万元的诉求。本案中，双飞公司许可期限到期及其与三原告租赁经营合同到期后，三原告已不享有班车线路经营权。而三原告又在2010年5月6日办理了委托书，分别与双飞公司达成《终止永金班线＜客车租赁经营合同＞协议》，并全额领取奖励金后也未继续进行班车的营运工作。三原告仅以金华市政府（2009）97号文件的政策（针对金华市区本级的公营化改造）作参考来推算单车年可得利益，要求被告永康市人民政府作出行政赔偿的诉求证据不足，缺乏法律依据，法院不予支持。

    （四）三原告认为，班车线路经营权的对象为三原告，金华市公路运输管理处应同意三原告延续班车线路经营。市府办文件收回三原告班车线路经营权违法的依据不足，而且要求双飞公司返还原告车辆相关证照的请求也不当，法院不予采信。

    （五）关于原告请求确认与第三人所签的《客车租赁经营合同》名是车辆租赁关系实为车辆挂靠关系的问题，不是本案审查的范围，法院不予审理。

    综上，市府办文件程序合法，金华市公路运输管理处收回到期班车经营权也不违反法律规定。现三原告已终止车辆营运并经协议确认实际履行，故三原告提起诉讼要求撤销市府办文件及赔偿三原告的经济损失的理由不足，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回三原告的诉讼请求。

    四、终审法院进行依法认定并作出终审判决

    终审法院审理后认为，三原告是依据与双飞公司签订的民事合同及经营权转让合同而取得涉案客运班线的经营资格，故其并非行政许可意义上经营权的拥有者，为了客运班线公司化改造需要，永康市人民政府批复同意收回许可期限届满又没有重新申请延续期限的客运班线经营权并未侵犯三原告的合法权益。三原告提出其营运车辆在许可期限届满之后一直在营运，政府部门也是默认的，应当视为班线经营权得到了延续，该主张没有法律依据，不予采信。其要求补偿相应营运预期收入损失的主张不能成立，不予支持，对行政奖励款具有授益性的问题，并未侵犯三原告的合法权益。三原告认为双飞公司依据《终止永金班线＜客车租赁经营合同＞协议》收回车辆及相关证件违法，这个问题应该通过协议约定的争议处理方式解决（协议约定的争议处理部门为金华仲裁委）。综上，金华中院作出终审判决。至此，该行政诉讼案永康市人民政府和双飞公司胜诉。

    五、专家解读永金班线公营化改造的合法性问题

    在武义县人民法院2011年8月30日开庭审理这起定性为“其他行政争议”案件之前的8月7日，代理此案的陈岳琴律师事务所在北京白家大院月台包间召开主题为“从永康至金华客运班车强收案看政府配置公共资源相关法律问题研讨会”。参加会议的都是国家法学界的重量级人物，他们主要有《法学家》杂志主编、人大经济法治研究中心主任、北京市人大常委会委员、曾经为中央政治局常委做过依法行政法制讲座的中国人民大学博士生导师史际春教授；我国《行政许可法》起草人之一、中国法学会行政法学研究会理事的行政法专家杨建顺教授；北京传知行社会经济所所长、经济学家郭玉闪硕士；《法学家》杂志编辑、人大法学院硕士生导师姚海放博士后；还有人大法学院法律硕士孟祥龙、黄警卫等。参加会议的媒体人士有博客中国资深记者、《经济观察报》资深记者、中央电视台记者。与会人员中当然不能缺少原永金班线车辆承租者的代表吕某、赵某和徐某。本次研讨会主要论证的焦点问题主要有三个：一是像这种挂靠经营客运，这样的合同它的性质和效力是怎样的；二是在收回这个特许经营权过程中，政府应该扮演怎样的角色；三是客运班线经营权这样的一种行政许可如果撤回，许可期限到了收回，或者是许可期限没有到要撤回，这个撤回权的条件是什么？

     史际春教授主要提出四点意见。第一点：客运班线是一个稀缺的公共资源，稀缺的公共资源按照国际上的惯例，是要由政府来配置，不能让它市场竞争，应属于垄断经营。所以永金班线属于应该由政府配置的公共资源。第二点：政府配置公共资源固然应该有它的制度，因为它当然的代表社会，除了政府以外，其他任何组织、个人没有办法代表社会。第三点：挂靠经营合同的性质和效力。性质有两个，一个是承包性质，另一个是分包性质，但它的上位权利来源于特许经营。政府为了管理上方便，现在倾向于搞公司化经营；公司为了提高效率，把它分包给私人经营。公司承担这个特许经营的权利、义务，现在分给若干个个人去承担。既然是特许经营的承包、分包，特许经营不存在了，那你这个权利的来源就没有了。第四点，具体到案件，要确认几个问题：一是政府有没有违反它的承诺，比如说有没有提前，有没有违法；二是特许经营撤回要不要补偿，从国际惯例来讲，到期以后就不要补偿了，没有到期是要补偿的。三是如果到期了，公共资源重新配置，是不是一定还要配给你们，这个不一定。从法律上来讲，不一定再配给你们，还可以配给其他人。这个案子有两个到期，就是特许经营的许可期限有没有到期，租赁合同有没有到期。从现在看，合同到期了，如果政府特许经营权确实到期了，没有违反它的承诺，现在它要收回去重新配置，这个也不能说它违法。

    杨建顺教授指出：第一，你们强调订的合同是当时他们强迫你们、威逼你们，完全是被欺骗的。证明这个合同无效的话会怎么办呢？各位就是无权经营了。第二点，许可很重要，已经生效的行政合同不得擅自变更，但你这个合同已经过期了，就跟我们租房子一样，今年到期了，能不能赶我走呢？可以赶我走。《行政许可法》第八条不能直接运用到咱们这儿来，因为咱们这儿的合同已经无效了，许可不存在了。行政许可合同与租赁经营合同是有差别的，行政许可，许可的时候是双飞公司，双飞公司不跟你签合同了，你已经就没有资格了。第三点，现在你们认为奖励不够，不够的话你再给一点补偿，这个需要交涉，但一定要把这个权利给我，让我经营，这个很难。

    姚海放博士后指出，有几点需要澄清一下。第一个，你（承租者）刚才说的一个问题，如果这个合同被终止掉了，我们没有东西吃饭了，这个可能是跟合同终止没有关系。吃不吃饭的问题从情理来讲可以考虑，但从法律来讲跟我们现在这个案件没有太大相关性。第二个，关键的问题有两个，一个是运营权，另一个是车的所有权。运营权是关键问题，永康市政府也好，运管也好，当初把运营权给了谁，给了多少年，有没有文件，查一查。至于车是谁的问题，前面租赁合同写的很不合理，买车的钱是你们交的，但合同里面“甲方拥有客车车辆所有权”，写的很清楚，就是2000年这个合同没签好。说挂靠也好，说租赁经营也好，当初你们买这个车是有牌照的，经营权是你们的，怎么最后就变成双飞公司的了，你们可以拿买车的票据，买车的其他证明，同时说明当初签这样合同的条件，当初你们就应该给政府提这个问题。因为你们也签了字，实际上也跑了十几年，被收回去觉得很受冤屈，但是实际来讲，法院就是一碗水端平的。第三个，补充协议里面“租赁期满以后上级政策许可，原经营者可以继续经营”，这一条看怎么去理解，看当时发牌照的时候发了多少年。如果当时发了10年，双飞公司跟你们签的经营期12年，那它应该没权利再让你们续营；如果政府给它30年，还有15年没有跑，按补充协议这个条款，原经营者就是你们，可以跟双飞公司继续谈（续营的问题）。

    经济学家郭玉闪认为，既然（收回）文件里面提到尊重历史、人性化的话，历史上90年代的拍卖（招标），98年成立一个国有公司，就把你们都放进去了，2000年又变更新公司，应该把这些历史都考虑进来，至少可以列入到尊重历史的部分当中去。至少这条线路变成熟是由这些人吃了很多苦跑出来的，这个历史要被纳入进来考虑的。从实际出发来考虑的话，对车主（承租者）来说，第一个可见到的就是增加补偿。

    综上，永金班线的行政诉讼案已经终审判决，虽然政府和运输企业赢了官司，但教训是深刻的。从现在全国道路旅客运输企业来看，采用租赁（承包）经营模式的长途班线还不在少数，如何取得许可，如何收取车辆折旧费、承包款、管理费，如何确认承租者的身份地位，如何规范租赁（承包）合同等等，还需要法律界、企业界人士的深入探讨研究，努力寻求一条合法的解决之道，以利于客运企业的车辆租赁（承包）经营之路走得更顺一些，更轻松一些。